En estos días estamos asistiendo al frenético inicio del mandato presidencial de Donald J. Trump en Estados Unidos, con una gran cantidad de órdenes ejecutivas con repercusiones tanto en el ámbito interno como en el exterior. No pretende seguir en lo mismo que sus antecesores, sino cambiar las cosas, lo que tiene en ascuas a muchos líderes internacionales.
Trump veía cómo China le estaba desplazando rápidamente en diversos sectores, y su objetivo es hacer que «Estados Unidos vuelva a ser grande». Para ello, había que eliminar los lastres que tenía su país para avanzar más rápido y tratar de neutralizar la potencia asiática.
En el continente americano, donde se encuentra Estados Unidos, China ha estado haciendo grandes avances políticos y económicos, incluyendo el sector de la infraestructura, como es el proyecto del mega puerto de Chancay en Perú.
Una zona geopolítica crucial de nuestro continente es el Canal de Panamá, una vía fluvial artificial de 82 kilómetros que utiliza una serie de esclusas y embalses para atravesar Panamá y conectar los océanos Atlántico y Pacífico. Tiene la gran ventaja de que evita que los barcos tengan que recorrer más de 11.000 kilómetros adicionales navegando hasta el Estrecho de Magallanes o alrededor del Cabo de Hornos, en Chile. En la actualidad, existe una controversia entre Estados Unidos y Panamá por el canal, que a continuación se explica.
Figura 1
Canal de Panamá
Nota: Agencia France-Presse, 2025.
Inicialmente se debe comprender que, hasta el siglo XIX, Panamá era territorio colombiano. Ya en 1880, Ferdinand de Lesseps – francés que construyó el Canal de Suez en Egipto – comenzó la construcción de un canal en Panamá, que no finalizó debido a la malaria y otras enfermedades que devastaron a su fuerza laboral. Estados Unidos quiso continuar construyendo el canal y propuso a Colombia un tratado para ello, situación que fue desestimada inicialmente. En respuesta, Washington envió buques de guerra a ambas costas de Panamá, generándose la declaración de independencia de dicho país de Colombia y llevando a la firma de un tratado que permitió a Estados Unidos terminar la construcción del canal, que finalizó en 1914.
El canal estuvo bajo control total norteamericano hasta 1977, cuando ambos países firmaron los tratados de «Neutralidad Permanente» y del «Canal de Panamá», traspasándose gradualmente dicho canal al país centroamericano. En ese entonces se autorizó a Estados Unidos el derecho de actuar para garantizar la apertura y seguridad del canal, reservándose el derecho de defender su neutralidad utilizando la fuerza militar en caso de amenaza; y se estableció que Estados Unidos entregaría definitivamente el canal a Panamá el 31 de diciembre de 1999. A partir de este último año, la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) tiene el control exclusivo de las operaciones de la vía fluvial.
Figura 2
Firma e intercambios de tratados en la ciudad de Panamá el 16 de junio de 1978
Nota: The associated Press, 2024.
El Presidente Trump entra en escena
Aunque China es la causa principal de la actual controversia sobre el Canal de Panamá, en diciembre de 2024, antes de asumir su cargo de Presidente, Trump criticó el aumento de las tarifas marítimas que Panamá impuso para utilizar la vía fluvial. También expresó que, si las cosas no cambiaban después de enero de 2025, exigiría «que el Canal de Panamá fuese devuelto a los Estados Unidos en su totalidad, rápidamente y sin condiciones», agregando que según el Tratado de 1977 el canal «se le dio a Panamá y al pueblo de Panamá, pero tiene disposiciones referidas a tratarlos de manera justa, cosa que no está ocurriendo».
Como fuese señalado, el «Tratado de Neutralidad Permanente» otorga a Estados Unidos el derecho a actuar si el funcionamiento del canal se ve amenazado por un conflicto militar, pero no a reafirmar su control. Según Jorge Luis Quijano – Administrador de la vía fluvial entre 2014 y 2019 – «no hay ninguna cláusula en el acuerdo de neutralidad que permita recuperar el canal» (The Associated Press, 2024).
Ya hacia la Navidad de 2024, Trump publicó en su cuenta de Truth Social que los «maravillosos soldados de China» estaban «operando con amor, pero ilegalmente, el Canal de Panamá» (Sky News, 2024). El Presidente panameño José Raúl Mulino calificó esta afirmación como una «tontería», subrayando que no había «absolutamente ninguna interferencia china» en el canal (BBC, 2024).
El 20 de enero de 2025, en su discurso inaugural, Trump afirmó que Panamá había «incumplido» la promesa de permanecer neutral y alegó que «China está operando el Canal de Panamá». También expresó que «a los barcos estadounidenses se les estaba cobrando demasiado por el paso del canal y no estaban siendo tratados de manera justa, lo que incluía a la Marina de los Estados Unidos», agregando que el canal «no se lo dimos a China, se lo dimos a Panamá, y lo recuperaremos». El Presidente panameño rechazó las palabras de Trump en su «totalidad» y añadió que «no hay ninguna nación en el mundo que interfiera con nuestra administración». (BBC, 2025).
La BBC expresó que Trump decía «inexactitudes», y reflejaba la inquietud de algunos funcionarios estadounidenses por las importantes inversiones de China en el canal y su infraestructura cercana. (BBC, 2025).
El tema es tan relevante para Washington, que ya el 23 de enero se informó que el Secretario de Estado, Marco Rubio, tenía previsto realizar su primer viaje al extranjero la semana siguiente, incluyendo una parada en Panamá, además de El Salvador, Guatemala, Costa Rica y República Dominicana (The Epoch Times, 2025).
Días antes de su viaje, Rubio expuso no tener dudas de que China tiene un plan de contingencia para cerrar el Canal de Panamá en caso de conflicto con Estados Unidos, por lo que Washington tiene la intención de hacer frente a lo que considera una amenaza para la seguridad nacional (La Tercera, 2025). Por su parte, el Presidente Mulino descartó discutir sobre el control del canal. «No puedo negociar y mucho menos abrir un proceso de negociación sobre el canal», dijo Mulino. «Eso está sellado. El canal pertenece a Panamá» (Reuters, 2025).
Rubio llegó a Panamá el 2 de febrero y advirtió a Mulino de que Washington «tomará las medidas necesarias» si Panamá no pone fin de inmediato a lo que el Presidente Trump considera la influencia y el control de China sobre el canal. Tras mantener una conversación con Rubio, Mulino señaló que revisaría los acuerdos que involucran a China y a empresas chinas, y anunció una mayor cooperación con Estados Unidos en materia de migración, pero reiteró que la soberanía de su país sobre la segunda vía fluvial más transitada del mundo no está en discusión. (Reuters, 2025).
Sin embargo, Panamá capituló antes de lo esperado. El mismo día, Mulino informó que su país no renovaría el Memorando de Entendimiento (MDE) de 2017 con China, para formar parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR). Panamá no solo no renovará su MDE con China (que vence en 2027 y 2028), sino que intentará rescindirlo antes de tiempo. (The Epoch Times, 2025).
La respuesta china no se hizo esperar. Al día siguiente, el periódico panameño «La Estrella de Panamá» publicó una columna de la embajadora china, Xu Xueyun, titulada «Estados Unidos, por favor, aprende a respetar», en la que calificó la visita de la delegación estadounidense de «tormenta tropical» que perturbaba la soberanía de Panamá. (La Estrella de Panamá, 2025).
Ese mismo 3 de febrero, dos abogados panameños presentaron una demanda para cancelar la concesión de administración de dos puertos en el Canal de Panamá, otorgada a una empresa con sede en Hong Kong. Una filial de CK Hutchison Holdings, propiedad del multimillonario hongkonés, Li Ka-shing, gestiona dos de los cinco puertos del canal, en virtud de un acuerdo vigente desde 1997. Según Norman Castro, uno de los abogados mencionados, el contrato «viola lo que dice la Constitución en unos diez artículos». Por su parte, Julio Macías, el segundo abogado de la demanda, señaló que «tras un análisis detallado del contrato, decidimos que una acción de inconstitucionalidad era el medio adecuado» para impugnar la concesión. La demanda también acusa a la filial de Hong Kong de no pagar impuestos y prestaciones debido a una serie de ventajas que supuestamente van en contra de la ley. (South China Morning Post, 2025).
Figura 3
Intereses chinos en el Canal de Panamá
Nota: BBC, 2025.
Opiniones encontradas
Respecto del relato del conflicto en curso hay opiniones encontradas.
Para las autoridades panameñas, la BBC y otros tantos más, ninguna nación del mundo interfiere actualmente en la administración del canal.
Desde el Derecho Internacional, y dicho muy resumidamente, existen varios ángulos desde los que se puede abordar la ilegalidad de la actuación de Estados Unidos. Algunos son bastante obvios. El artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas no solo prohíbe el uso de la fuerza, sino también las amenazas de fuerza. La adquisición de territorio por la fuerza (conquista) está categóricamente prohibida. Las transferencias de títulos territoriales en contra de los deseos de la población de ese territorio podrían también violar el derecho de los pueblos a la autodeterminación (…). Sin embargo, hay una norma de derecho internacional que encaja especialmente bien con lo que Trump está haciendo o hará. Se trata de la prohibición de intervenir en los asuntos internos o externos de otros Estados. Según la interpretación de la Corte Internacional de Justicia en el Caso de Nicaragua, una reafirmación de la ley reiteradamente ratificada por muchos estados como autorizada, esa prohibición tiene dos elementos: (1) una interferencia en el ámbito reservado a un Estado, es decir, «aquellos asuntos en los que cada Estado está autorizado, por el principio de soberanía estatal, a decidir libremente», y (2) de carácter coercitivo. (EJIL: Talk!, 2025).
Para el analista estadounidense Evan Ellis, el Ejército Popular de Liberación (EPL) de China mantiene relaciones con el Servicio Nacional de Fronteras (SENAFRONT), el Servicio Nacional Aeronaval (SENAN) y la Policía Nacional de Panamá, e incluso forma a sus efectivos en territorio chino. Según el académico, más allá del moderado involucramiento militar chino en forma directa, el verdadero problema es el alcance de su presencia comercial en Panamá. La empresa logística Hutchison Whampoa, de Hong Kong, opera dos puertos en la vía fluvial: el puerto de Balboa, en la costa Pacífico, y el puerto de Cristóbal, en el Atlántico. A ello se suma la creciente influencia económica china, que ha convertido a Panamá en un centro logístico y financiero global para sus intereses comerciales, en un contexto de escasa transparencia y múltiples irregularidades, como detalla Ellis en su artículo.
Además de los puertos, la empresa estatal china COSCO, que apoyó al EPL en conflictos en Libia, Yemen y otras regiones, es uno de los clientes más importantes del Canal de Panamá. Asimismo, otras empresas chinas, como China Construction Americas, también han participado en grandes proyectos de infraestructura en el país. Huawei tiene su sede regional en Panamá y desempeña un papel clave en la infraestructura digital del país. Otras compañías chinas han establecido centros logísticos en Colón, Panamá Pacífico y otras zonas económicas especiales. En el sector minero, la empresa Jiangxi compró más de dos tercios del cobre panameño de la mina «Cobre Panamá», que representaba el 5 % del PIB del país antes de su cierre en 2024, aunque el actual gobierno está evaluando la posibilidad de reabrirla. Asimismo, se está analizando la firma de un tratado de libre comercio entre ambos países. Además, más allá del Gobierno, casi todas las familias más influyentes de Panamá tienen vínculos comerciales con empresas chinas. Desde 2017, Pekín ha desplegado una estrategia de diplomacia de influencia, invitando a académicos, empresarios, políticos, periodistas y funcionarios panameños a viajar a China, creando una red de intereses que podría ser explotada para obtener información, favores o ventajas estratégicas. De hecho, algunos exfuncionarios panameños que negociaban con China recibieron becas financiadas por el Gobierno chino para estudiar en el país asiático. Por otro lado, y no menos importante, cabe señalar que, aunque Ellis no lo mencionó, las empresas «privadas» chinas, como Hutchison Whampoa, están sometidas a una vigilancia y supervisión por parte del gobierno chino mucho mayor que la que ejerce Occidente[1].
Ellis, agrega, que la combinación de la presencia, la influencia y las relaciones comprometedoras de China dentro del gobierno y la comunidad empresarial de Panamá le brindan numerosas oportunidades que podría explotar para cerrar el canal de forma discutible o utilizarlo de otro modo en caso de conflicto con Estados Unidos en el Indo-Pacífico. Él dice que el acceso de China, a través de su gran número de operaciones comerciales y personal en el país, y el conocimiento técnico asociado a dichas operaciones en Panamá, crea demasiadas oportunidades para que China cierre el canal en tiempos de guerra. Como ejemplos, señala, organizar un accidente para hundir o inutilizar uno o varios buques que transiten por el canal en un paso estrecho como el Corte Culebra; destruir uno de los puentes que atraviesan el canal (al igual que lo que ocurrió en marzo de 2024, cuando el puente Francis Scott Key bloqueó el acceso al puerto de Baltimore durante días); hundir un buque en las propias esclusas; detonar explosivos ocultos en el casco de un buque mientras transita por las esclusas; atacar los sistemas de control de las esclusas o los sistemas asociados de gestión del agua, ya sea de forma física o cibernética; minar parte del canal o poner en peligro a los buques que esperan transitar por él, como hicieron los hutíes para obstaculizar significativamente el tránsito por el Mar Rojo y el Canal de Suez en 2024 (Ellis, 2025).
Conclusiones
Es factible a partir de la situación analizada apreciar la relevancia que tienen diversos espacios geopolíticos en el mundo para los grandes poderes que luchan por alcanzar/defender sus intereses nacionales – lo cual se motiva por una posición relevante como medio de paso o de control de un espacio determinado, por los beneficios económicos y/o presencia de recursos naturales, u otros elementos que atraigan la intervención de actores en su disputa – siendo el Canal de Panamá el caso de la pugna en curso. Este es uno de muchos casos, que nos debe llevar a analizar la relevancia de otros espacios geopolíticos de gran valor en lo local, como son: la Antártica Chilena, el Estrecho de Magallanes, el Cabo de Hornos, la Isla de Pascua, o aquellas zonas con grandes concentraciones de minerales en el norte de nuestro país, entre otros.
Dada la cualidad multipolar mundial actual, la lucha de grandes poderes ha dejado registro de que las reglas e instituciones internacionales se encuentran amenazadas. Ejemplo de esto ha sido la presencia e influencia de China en el Mar de China Meridional, que desafía a la CONVEMAR; la invasión de Rusia a la península de Crimea como un verdadero fait accompli[2], que finalmente fue imposible de revertir en su momento y que llevó a otro reto al derecho internacional, como fue la invasión rusa a Ucrania; entre otras. Así, la actuación de Estados Unidos respecto de Panamá confirma nuevamente lo antes mencionado: las normas internacionales actuales, establecidas por Occidente (llamado «orden basado en normas»[3]) se encuentran degradadas. Muchos actores internacionales aún bregan por retornar a lo anterior, buscando formar «coaliciones» entre países para defenderse. Sin embargo, si las tres principales potencias del mundo (Estados Unidos, China y Rusia) desafían el cumplimiento de las normas en medio de la competencia de grandes poderes, con una Europa que ha perdido influencia mundial (militar, financiera y tecnológica), tratar volver al orden anterior es de gran dificultad.
Se podría decir que, en estos momentos, se están definiendo las reglas de un nuevo orden mundial y es de suma relevancia observar permanente a los distintos fenómenos que se han suscitado en el campo de las relaciones internacionales, manteniendo una especial atención en intentar formar parte de la toma de decisiones que se ejecute respecto de este nuevo marco regulatorio.
Referencias
Agencia France-Presse. (04 de febrero de 2025). myNEWS. Obtenido de myNEWS: https://www.scmp.com/news/world/united-states-canada/article/3297097/rubio-meets-panamas-president-trump-demands-canal-control-pressures-us-neighbours?module=perpetual_scroll_1_RM&pgtype=article
BBC. (26 de diciembre de 2024). Panama’s president calls Trump’s Chinese canal claim ‘nonsense’. Obtenido de https://www.bbc.com/news/articles/c8rj11ne68eo
BBC. (22 de enero de 2025). Does China ‘operate’ Panama Canal, as Trump says? Obtenido de https://www.bbc.com/news/articles/c1km4vj3pl0o
BBC. (20 de enero de 2025). Panama rejects Trump vow to ‘take back’ Panama Canal. Obtenido de https://www.bbc.com/news/articles/c2egwzvp080o
EJIL: Talk! (13 de enero de 2025). Trump’s Coercion of America’s Allies and the Prohibition of Intervention. Obtenido de https://www.ejiltalk.org/trumps-coercion-of-americas-allies-and-the-prohibition-of-intervention/
Ellis, R. E. (03 de febrero de 2025). El riesgo del involucramiento de China en Panamá. Obtenido de https://revanellis.com/el-riesgo-del-involucramiento-de-china-en-panama
La Estrella de Panamá. (03 de febrero de 2025). Exclusiva | China reacciona: ‘Estados Unidos, por favor, aprende a respetar’. Obtenido de https://www.laestrella.com.pa/mundo/exclusiva-china-reacciona-estados-unidos-por-favor-aprende-a-respetar-CF10516523
La Tercera. (30 de enero de 2025). Rubio advierte que China podría cerrar el Canal de Panamá ante cualquier conflicto con EE.UU. Obtenido de https://www.latercera.com/mundo/noticia/rubio-advierte-que-china-podria-cerrar-el-canal-de-panama-ante-cualquier-conflicto-con-eeuu/HADRPBZHEVHRPEPUWG6ATKJOMM/
Reuters. (30 de enero de 2025). Canal control off the table with Rubio, Panama president says. Obtenido de https://www.reuters.com/world/americas/canal-control-off-table-with-rubio-panama-president-says-2025-01-30/
Reuters. (02 de febrero de 2025). Rubio tells Panama to end China’s influence of canal or face US action. Obtenido de https://www.reuters.com/world/americas/rubio-panama-canal-migration-talks-he-begins-latin-america-trip-2025-02-02/
Sky News. (26 de diciembre de 2024). Donald Trump: President-elect targets Canada, Greenland and Panama Canal in Christmas message. Obtenido de https://news.sky.com/story/donald-trump-president-elect-targets-canada-greenland-and-panama-canal-in-christmas-message-13279829
South China Morning Post. (04 de febrero de 2025). Panama court urged to cancel Hong Kong firm’s canal contract amid Trump threat. Obtenido de https://www.scmp.com/news/world/americas/article/3297324/panama-court-urged-cancel-hong-kong-firms-canal-contract-amid-trump-threat
The Associated Press. (23 de diciembre de 2024). A history of the Panama Canal — and why Trump can’t take it back on his own. Obtenido de https://apnews.com/article/trump-panama-canal-roosevelt-treaties-1999-handover-8db28fd0249377a3f102cbb0a81e9356
The Epoch Times. (02 de febrero de 2025). Panama Says It Will Not Renew ‘Belt and Road’ Agreement With China After Rubio Visit. Obtenido de https://www.theepochtimes.com/world/panama-says-it-will-not-renew-belt-and-road-agreement-with-china-5803181
The Epoch Times. (23 de enero de 2025). Rubio to Visit Panama Amid Rising Tensions Over Canal. Obtenido de https://www.theepochtimes.com/us/rubio-to-visit-panama-amid-rising-tensions-over-canal-5797924
[1] Como referencia, se puede leer el artículo «Los Grandes Grupos Empresariales Chinos: Entendiendo los Mecanismos del Capitalismo de Estado en China», traducido por el autor de este Observatorio, y publicado en la Revista Chilena de Derecho Vol. 40, No. 3, pp. 801-858 (2013): https://www.scielo.cl/pdf/rchilder/v40n3/art04.pdf
[2] Significa “hechos consumados”. En términos estratégicos se refiere a una forma de alcanzar un objetivo mediante acciones de baja intensidad que, una vez consumadas, conducen a una negociación que da por aceptada la nueva realidad obtenida.
[3] Concepto que, aunque debatido, se resume en el conjunto de relaciones internacionales basadas en reglas, fundamentadas en el internacionalismo liberal, liberalismo político y liberalismo económico, desde fines de la década del ’40 del siglo pasado, dirigido principalmente por Estados Unidos. Actores claves son las organizaciones internacionales como la ONU y el FMI.